推进以人为核心的新型城镇化

习近平总书记多次强调，城镇化是现代化的必由之路。党的二十大报告着眼全面建设社会主义现代化国家的历史任务，明确到2035年基本实现城镇化的战略目标，作出“推进以人为核心的新型城镇化”的战略部署，提出了一系列新举措新要求，我们要深入学习领会、认真贯彻落实，推进新型城镇化建设在新起点上取得新突破，为加快构建新发展格局、着力推动高质量发展提供持久强劲动力。

一、充分认识新型城镇化对支撑中国式现代化建设的重要作用

习近平总书记指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务。以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，必须坚定不移、积极稳妥地推进以人为核心的新型城镇化。

新型城镇化是更好满足人民群众美好生活需要的有效路径。习近平总书记指出，要使城市成为人民群众高品质生活的空间。随着新时代我国社会主要矛盾变化，人民对美好生活的向往更加强烈、需求日益广泛。城镇化过程中的产业发展和需求升级，将有效促进就业扩容和收入增长，使人民在城市享有更加富足安定的美好生活。城市人口集聚的规模效应，使人民能够以较低成本享有优质公共服务和便捷生活服务。同时，城镇化带来的思想交流和知识传播，能够促进创新成果产出和文化繁荣发展，使人民享有更加丰富多彩的精神生活。我国城镇人口规模已达9.2亿，未来还将有相当规模的农业转移人口进入城镇生活，将城市建设为人民群众宜居宜业的美好家园，能够有效促进人的全面发展和社会全面进步。

新型城镇化是经济实现质的有效提升和量的合理增长的强大引擎。习近平总书记指出，有序推进城镇化是我国经济发展和扩大内需最主要的潜力所在。到2035年我国基本实现社会主义现代化、人均国内生产总值达到中等发达国家水平，要求未来一段时期我国仍需保持平稳较快的经济增长。城镇化是实施扩大内需战略和深化供给侧结构性改革的黄金结合点，有利于促进实现更高水平的供需良性循环和动态平衡，为构建新发展格局、推动高质量发展提供有力支撑。一方面，我国农业劳动力占比仍明显高于发达国家5%左右的平均水平，非农与农业劳动生产率比值仍然高达4倍左右，破除农业转移人口在城镇稳定就业居住的障碍，有利于促进劳动力向生产效率更高行业集聚，提高全要素生产率。另一方面，我国农村居民人均消费支出和人均公共设施投资仅分别为城镇居民的50%、20%，在当前总需求不足成为经济运行面临的突出矛盾的情况下，紧抓城镇化动力依然较强的“窗口期”，加快推进农业转移人口市民化、补齐城市设施短板弱项，能够有效释放消费和投资潜力，进一步巩固提升我国超大规模市场的独特优势。

新型城镇化是优化国土空间开发保护格局的重要支撑。习近平总书记指出，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。我国陆地国土空间辽阔，但适宜开发的国土面积占比不高、生态环境较为脆弱、能源资源相对短缺。随着现代化进程中人民生活水平的持续提高，粮食能源安全保障和资源环境压力将持续增加。立足主体功能定位，引导人口向“两横三纵”城市化地区集聚，有利于培育参与国际竞争合作的增长极增长带，夯实其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。同时，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于推动各类城市基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、基本生活保障水平大体相当，形成更加协调合理的城镇规模结构，促进区域协调发展。

新型城镇化是带动农业农村现代化的有力抓手。习近平总书记指出，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。我国城乡居民人均可支配收入差距接近3万元，城乡发展不平衡仍是最大的不平衡，农村发展不充分仍是最大的不充分，低收入群体主要仍是农民。我国农村人均占有耕地面积仅为3.5亩，人多地少的基本国情决定了推动农业农村现代化、促进农民持续增收，必须走以城带乡、以工补农的路径。协调推进新型城镇化和乡村振兴，能够通过引导农村富余劳动力向城市转移提升工资性收入，通过引入城市现代技术、管理、人才等先进要素提升农业生产水平和农民经营性收入，通过建立城乡统一的土地市场增加财产性收入，使亿万农民在共同富裕道路上大踏步赶上来，共享现代化发展成果。

二、党的十八大以来，新型城镇化建设取得重大历史性成就

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻认识新型城镇化在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用，部署实施以人为核心的新型城镇化战略。习近平总书记专门作出一系列重要论述和指示批示，为新型城镇化指明了发展方向、提供了基本遵循，成为习近平经济思想的重要组成。十年来，我国城镇化水平和质量显著提升，常住人口城镇化率达到65.22%，为全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程提供了坚实支撑。

农业转移人口市民化成效显著。户籍制度改革取得历史性突破，城乡统一的户口登记制度全面建立，城镇落户门槛大幅降低，城区常住人口300万以下城市和小城镇落户限制基本取消，城区常住人口300万以上城市的落户条件逐步放宽，1.4亿在城镇稳定就业居住的农民工及其随迁家属在城镇落户。居住证制度全面实施，城镇基本公共服务覆盖范围显著扩大，进城务工人员随迁子女在流入地公办学校或政府购买学位接受义务教育的比例超过90%，城乡统一的居民基本养老保险和医疗保险制度有效建立。进城落户农民的农村权益得到有效保障。

城镇化空间格局持续优化。“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，“19+2”城市群主体形态更加定型，京津冀、长三角、粤港澳大湾区三大城市群的国际竞争力显著增强，成渝地区双城经济圈建设势头强劲，长江中游、北部湾、关中平原等城市群加快一体化发展。城镇规模结构持续优化，中心城市辐射带动能力逐步增强，南京、福州、成都、长株潭、西安等都市圈加快发展，以县城为重要载体的城镇化建设稳步推进。

城市综合承载力显著提高。人民群众居住条件大幅改善，多年累计改造棚户区住房4200多万套、惠及1亿多居民，老旧小区改造16.7万个、惠及2900多万个家庭。市政公用设施不断完善，城市轨道交通运营里程接近1万公里，排水管网长度增加到近90万公里，城市公共供水普及率超过99%，污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别超过97%、99%，地级及以上城市建成区黑臭水体基本消除。公共服务供给更加优质均衡，城镇义务教育学位供给大幅增加，普惠托育服务体系加快建设，养老服务床位数达到822万张。社会治理水平不断提升，基层党组织领导、多方参与的社区治理体系初步形成，网格员达到450万名，网格化服务管理基本实现全覆盖。

城乡发展差距持续缩小。城乡融合发展的体制机制和政策体系初步确立，城乡居民收入比由2012年的2.88降至2022年的2.45。城乡统一的居民基本养老保险和医疗保险制度基本建立，义务教育县域基本均衡发展全面实现，城乡基础设施一体化发展取得积极成效，农村自来水普及率达到87%，行政村全面实现“村村通宽带”，生活垃圾收运处理比例超过90%。

三、准确把握新型城镇化面临的新趋势新特征新要求

习近平总书记指出，谋划和推进党和国家各项工作，必须深入分析国际国内大势，科学把握我们面临的战略机遇和风险挑战。我国正处于中等收入向高收入迈进的关键阶段、跨越常规性长期性关口的攻坚阶段，必须坚持前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进，因势利导、顺势而为，更好发挥新型城镇化对现代化建设的关键作用。

城镇化进程迈入增速换挡期，迫切需要释放城镇化质量提升的潜力空间。我国城镇化率已达65%，从普遍规律看已进入城镇化较快发展的后期。受人口总量提前达峰和城镇化增速放缓双重影响，未来我国城镇人口增量将持续下降、逐步转向平台发展期，人口跨部门跨区域配置带来的增长动能也将有所减弱。与此同时，我国常住和户籍人口城镇化率差距仍然较大，还有超过2亿未落户的农业转移人口长期在城镇就业居住，但还未能全面同等享有城镇基本公共服务。必须加快破除农业转移人口在城镇落户限制，完善新市民在城市就业安居的服务保障，让能进城、愿进城的更好更快融入城市，促进劳动力在稳定就业中积累人力资本、在收入提升中增强消费能力。

城镇化格局进入稳定优化期，迫切需要增强大中小城市协同效应。近年来产业和人口加快向中心城市等优势区域集聚，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，19个城市群承载了全国约75%的常住人口，贡献了近85%的地区生产总值，成为带动我国经济社会发展的主要动力源。与此同时，部分超大特大城市人口规模大、密度高，安全风险隐患增多，部分中心城市省域内“一市独大”，对周边城市产生人口资源虹吸效应。必须着眼增强城市群都市圈整体竞争优势，加快建立一体化发展体制机制，推动中心城市由外延扩张向内涵提升转变，培育壮大周边中小城市和县城，构建中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制。

城市发展转向存量挖潜期，迫切需要探索城市可持续发展路径。随着城镇人口增量下降和用地约束趋紧，城市也将由大规模建设和空间扩张，更多转向存量提质改造和用地结构调整，一些城市过去重速度轻质量、重建设轻治理、重表面轻内涵、重新城扩张轻老城改造的发展方式和依赖土地财政的投融资模式不可持续。与此同时，我国城市特别是老城区市政管网、防洪排涝、抗震应急等安全韧性短板亟待补齐，应对灾害冲击应急保障和快速恢复能力不强，近年来燃气爆炸、严重火灾、城市内涝等安全事故屡次发生，严重影响人民群众正常生产生活甚至危及生命财产安全，习近平总书记对此高度重视、多次作出重要指示批示。必须聚焦人民群众急难愁盼问题，更加注重提升城市安全健康水平，有效补齐城市硬件设施和管理服务短板，逐步建立多元化资金保障机制、有效盘活存量资产，促进城市持续健康发展。

乡村振兴进入全面推进期，迫切需要破除城乡融合发展的体制机制障碍。通过多年积累，我国城市已拥有较为雄厚的经济实力和产业基础，城乡间基础设施连接更加畅通、发展条件差异持续缩小，已基本具备工业反哺农业、城市支持农村的历史条件。与此同时，我国城乡要素双向流动、平等交换的制度壁垒尚未完全破除，农业农村现代化急需的人才、技术、资金等发展要素和各类服务下乡渠道依然不畅，城乡统一的建设用地市场体系需加快推进，城乡公共资源均衡配置的激励机制还不健全。我国在时空压缩条件下推进“四化同步”发展，补齐农业农村这一现代化短板，必须协同推进新型城镇化战略和乡村振兴战略，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴提供持久内生动力，增强我国经济韧性和战略纵深。

四、扎实推进以人为核心的新型城镇化建设

推进以人为核心的新型城镇化前景广阔、任务艰巨，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和中央经济工作会议作出的一系列战略部署，全面落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，坚持立足基本国情、遵循客观规律，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，推动新型城镇化建设在新时代新征程上不断取得新成效。

突出以人为核心，加快农业转移人口市民化。习近平总书记指出，推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。必须坚持尊重意愿、存量优先、循序渐进，稳步提高市民化质量，使全体居民公平共享城市发展成果。

一是全面深化户籍制度改革。推动城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制，积分落户城市以社保和居住年限为主要依据，推动具备条件的城市群都市圈实行户籍准入年限同城化累计互认，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利。提高户籍登记和迁移便利度，实施户口迁移“跨省通办”。

二是积极推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，面向新生代农民工等持续开展职业技能培训。完善全国统一社保服务平台，扩大基本医保跨省异地就医直接结算覆盖面，推动放开灵活就业人员参保户籍限制。鼓励有条件城市将市政运行、教育医疗等领域困难家庭纳入公租房保障范围，多渠道增加保障性租赁住房供给。

三是完善农业转移人口市民化配套政策。健全中央和省级财政分别支持吸纳跨省跨市农业转移人口市民化奖励机制，加大中央财政均衡性转移支付中非户籍常住人口因素权重。合理安排城镇新增建设用地规模，在人口集中流入地区优先保障义务教育校舍和保障性住房用地需要。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索市场化退出机制和配套政策。

突出协调联动，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局。习近平总书记指出，要推动城市组团式发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。必须因城施策、分类引导、标本兼治，聚力抓好“一大一小”两头和城市群都市圈两个平台，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

一是推动超大特大城市加快转变发展方式。引导超大特大城市把生态和安全放在更加突出位置，统筹优化产业结构、空间布局、人口规模。加快出台超大特大城市国土空间总体规划，推动明确核心功能定位，有序疏解与发展方向不一致的非核心功能，合理调控人口规模密度、国土开发强度等。

二是推进以县城为重要载体的城镇化建设。立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要。

三是增强城市群都市圈整体协同效应。加强设施“硬联通”，加快建设轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区，优先利用既有铁路资源开行市域（郊）列车，着力打通城际待贯通路段、改造扩容瓶颈路段。促进机制“软联通”，建立健全城市群都市圈多层次协调机制和成本共担利益共享机制，推进产业集群、创新平台、公共服务、生态环境等共建共用。

突出安全宜居，提升城市规划、建设、治理水平。习近平总书记指出，要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，使城市更健康、更安全、更宜居。必须合理安排生产、生活、生态空间，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。

一是强化规划源头管控。树立“精明紧凑”城市发展理念，强化发展规划引领和国土空间规划约束功能，加快完成市级国土空间总体规划和城市详细规划编制，在“三区三线”基础上合理优化居住、产业、市政、生态等功能布局，加强低效用地再开发。

二是补齐城市安全韧性短板。加强城市灾害事故风险隐患排查评估，提高自然灾害和重大事故预测预警能力，合理布局应急避难和物资储备场所。提升城市生命线保障能力，全面推进燃气管道等老化更新改造，健全常态化管护机制。因地制宜构建源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急的排水防涝工程体系，加快消除易涝积水点，有效治理“城市看海”现象。

三是提升城市功能品质。有序完成2000年底前建成的老旧小区改造任务，因地制宜增加停车和充电桩等配套设施，推动老旧街区、老旧厂区、城中村等存量片区改造。推进城市“一刻钟”便民生活圈建设，增加托育养老、家政服务、体育健身等服务供给。延续城市历史文脉，坚决防止大拆大建、贪大求洋，推进城市生态环境保护和绿色低碳转型。

四是提高城市治理科学化精细化智能化水平。坚持重心下移、资源下沉，健全党组织领导、社区居委会主导、人民群众为主体、各类组织积极参与的城市基层社会治理体系，提升基层治理网格化管理服务水平。充分运用新一代信息技术，整合共享公共数据资源，推行城市运行“一网统管”和政务服务“一网通办”。

突出以城带乡，深入推进城乡融合发展。习近平总书记指出，要顺应城乡融合发展大趋势，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓。必须锚定缩小城乡发展差距和居民生活水平差距的目标，畅通城乡要素流动，率先在县域内破除城乡二元结构，促进城乡要素配置合理化、产业发展融合化、居民收入均衡化、公共服务均等化和基础设施联通化，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

一是畅通城乡要素双向流动。稳妥推进农村土地改革试点，稳步扩大第二轮土地承包到期后再延长30年试点，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式，深化农村集体经营性建设用地入市试点。支持城市人才入乡发展，深入推行科技特派员制度，引导高校毕业生到农村基层就业创业，探索符合条件的入乡就业创业人员落户渠道。扩大农村资产抵押担保融资范围，逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。

二是推进城镇基础设施向乡村延伸。坚持建管并重，推动供气供热管网向城郊乡村和规模较大中心镇延伸，支持有条件地区开展城乡供水一体化建设。推进县域商业体系建设行动，发展联结城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络。因地制宜推行污水垃圾收集处理、道路等城乡一体化管护，引导专业化企业有序参与农村基础设施运营。

三是促进县域内公共服务资源共享。发展城乡学校联合体，深化义务教育教师“县管校聘”管理改革，科学稳慎推进县域内校长教师交流轮岗。完善县级医院、乡镇卫生院和村卫生室诊疗条件，发展紧密型县域医共体。健全县乡村衔接的三级养老服务网络。

来源：《习近平经济思想研究》期刊2023年第四期作者：杨荫凯（习近平经济思想研究中心理事会副理事长，国家发展改革委党组成员、副主任）编辑：吴传淇审核：江天潇终审：王天翊

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